1. бюджетна система
2. статті держбюджету
3. Проблема зовнішнього боргу

Через бюджет перерозподіляється значна частина ВВП країни. У Росії ця величина складає приблизно 1/3.

Поняття державного бюджету

Державний бюджет (держбюджет), за визначенням Бюджетного кодексу Російської Федерації, це форма освіти і витрачання фонду грошових коштів, призначених для фінансового забезпечення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування. Проект бюджету щорічно обговорюється і приймається законодавчим органом - парламентом країни, регіону або муніципальним зборами. Протягом і після закінчення фінансового року представники виконавчої влади звітують про свою діяльність по мобілізації доходів і здійснення витрат відповідно до прийнятого закону про бюджет. Регламентована нормами права діяльність зі складання і розгляду проектів бюджетів, а також з контролю за їх виконанням називається бюджетним процесом.

Державний бюджет завжди являє собою компроміс між основними соціально-економічними групами в країні. Це компроміс між загальнодержавними і приватними інтересами громадян з приводу оподаткування доходів і власності, між центром і регіонами - з приводу розподілу податків і субсидій, між інтересами окремих галузей і фірм - стосовно державних замовлень.

Теоретичні підходи до бюджету

Незважаючи на зменшення ролі держави в багатьох сферах сучасної ринкової економіки, воно змушене витрачати все більші кошти на соціальну сферу, науку і культуру. В результаті перерозподіляється через держбюджет частка ВВП, різко збільшилася в передвоєнні і воєнні роки, тобто в період соціально-політичних потрясінь, продовжувала зростати і в повоєнні десятиліття, незважаючи на економічну, соціальну і політичну стабілізацію в усіх країнах з розвиненою ринковою економікою.

Величезні державні витрати на соціальну сферу, науку і культуру (в російській статистиці їх об'єднують під назвою «соціально-культурні заходи») викликані самим характером сучасного суспільства, яке стає постіндустріальним (див. 1.1). Швидке зростання науки і наукового обслуговування, освіти, культури і мистецтва, охорони здоров'я і фізичної культури, житлово-комунального та побутового обслуговування, соціального забезпечення та індустрії відпочинку не може бути забезпечений виключно ринком. Держава, відмовляючись від активної ролі в підтримці матеріального виробництва, одночасно збільшує витрати на підтримку зазначених галузей сфери послуг (на соціально-культурні заходи).

У ряді країн, що розвиваються, і з перехідною економікою, в останнє десятиліття частка державних витрат по відношенню до ВВП знизилася, проте це сталося через відмову держави від значного числа економічних (але не соціально-культурних) функцій.

Для розвинених країн з ринковою економікою характерна увага не стільки до величині бюджетів, скільки до їх збалансованості та структурі.

Неокласичний і неоліберальний напряму вважають за доцільне для країни мати збалансований держбюджет. Адже незбалансований бюджет (зазвичай це бюджет з перевищенням витрат над доходами, тобто з дефіцитом, а не з перевищенням доходів над видатками, тобто з профіцитом) підсилює інфляцію. Так, для покриття дефіциту держбюджету держава вдається або до друкування грошей (що менш характерно для сучасних умов), або до випуску державних позик. Обидва ці способи покриття дефіциту держбюджету зазвичай ведуть до інфляції: високою - в першому випадку або нижчою - у другому укупі з іншими проблемами (обслуговування державного боргу, подорожчання позичкового капіталу в країні). Неоліберальний і неокласичний підходи переважають в останні роки в США і Канаді, урядам яких вдається домагатися профіциту бюджету.

Неокейнсіанський напрямок вважає, що збалансований держбюджет заважає антициклічної і навіть антиінфляційної політики. При цьому неокейнсіанці виходять з того, що державні витрати є важливою частиною сукупного попиту. Відштовхуючись від цього, вони вказують, що в період високого безробіття і відповідного падіння доходів податкові надходження в бюджет скорочуються (див. 27.3). Це підштовхує державу до скорочення витрат для збереження збалансованого бюджету або / і до збільшення податкових ставок, в результаті чого сукупний попит в країні скорочується ще більше (прикладом може служити Росія в 90-і рр.). У період же надлишкового попиту з високою інфляцією автоматично зростають податкові надходження в бюджет, і для зменшення можливого профіциту уряд знижує податкові ставки або / і увелічібает державні витрати, що ще більше збільшує надлишковий попит і відповідно інфляцію. Тому неокейнсіанці вважають, що в період спаду потрібно дати державі можливість збільшувати державні витрати і знижувати податки для пожвавлення господарського життя, а в період надлишкового попиту потрібна стримуюча політика у вигляді зменшення державних витрат і збільшення податкових ставок. І та, і інша політика веде до незбалансованості бюджету.

бюджетна система

Бюджетною системою називається сукупність бюджетів усіх рівнів (в Росії - федерального бюджету, бюджетів суб'єктів Федерації і місцевих бюджетів, тобто бюджетів органів місцевого самоврядування) і державних позабюджетних фондів.

Державні позабюджетні фонди - це кошти держави, що мають цільове призначення і не включені до державного бюджету. Ці кошти знаходяться в розпорядженні центральних і територіальних органів влади і концентруються в спеціальних фондах, кожен з яких призначений для певних потреб. Прикладами можуть бути російські Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування, Фонд соціального страхування, Державний фонд зайнятості населення, Фонд соціальної підтримки населення. Позабюджетні фонди створюються в основному в соціальних цілях і фінансуються за рахунок соціальних податків (див. 27.2) і субсидій з бюджету. Подібні фонди розширюють можливості втручання держави в економіку минаючи бюджет і, отже, парламентський контроль. Крім того, за рахунок державних позабюджетних фондів можна створити видимість зменшення дефіциту бюджету.

Існують також цільові бюджетні фонди, які є, на відміну від державних позабюджетних фондів, складовою частиною держбюджету. Наприклад, в Росії - це Федеральний дорожній фонд. Фонд відтворення мінерально-сировинної бази та ін. Як і державні позабюджетні фонди, вони націлені на те, щоб цільові податки йшли не в «загальний казан» держбюджету, а витрачалися строго за призначенням - на будівництво та утримання доріг, геологорозвідку і т.д . У Росії в 1998 р наділю цільових бюджетних фондів припадало близько 5% видаткової частини консолідованого бюджету. Засоби цільових бюджетних фондів зберігаються в банках і приносять прибуток для бюджету.

У бюджетну систему країн з федеративним устроєм можна виділити три рівні: бюджет центрального (федерального) уряду, бюджети суб'єктів федерації (регіональні бюджети) і бюджети органів місцевого самоврядування (місцевих бюджетів). В інших країнах бюджетна система має два рівні: бюджет центрального уряду і місцевих бюджетів.

Через бюджет федерального уряду в Росії у другій половині 90-х рр. перераспределялось 10-14% ВВП, якщо судити по дохідній частині федерального бюджету. Витрати перевищували доходи і становили 15-20% по відношенню до ВВП.

Якщо скласти докупи бюджет центрального (федерального) уряду і бюджети територій, тобто бюджети суб'єктів федерації і місцевих органів самоврядування, то це зведення бюджетів називається консолідованим бюджетом. У Росії в другій половині 90-х рр. його доходи становили 24-25% по відношенню до ВВП, а витрати -28-34%.

Нарешті, якщо до консолідованого бюджету додати державні позабюджетні фонди, то отримаємо так званий бюджет розширеного уряду. У Росії в другій половині 90-х рр. його доходи становили 33-34% по відношенню до ВВП, а витрати - 37-43%. Для порівняння зазначимо, що в середині 90-х рр. в країнах Центральної Європи (Чехія, Словаччина, Польща, Угорщина, Словенія) доходи бюджету розширеного уряду перебували на рівні 45-48% по відношенню до ВВП; в Південно-Східній Європі (Албанія, Болгарія, Хорватія, Македонія, Румунія) - 31-38%; в країнах Балтії - 33%; в Білорусії - 41- 43%; в Середній Азії - 20-22%; в Закавказзі - 11-13%. Додамо, що іноді бюджет розширеного уряду також називають консолідованим бюджетом.

Бюджетний федералізм (міжбюджетні відносини).

Поняття бюджетного федералізму (міжбюджетних відносин) вживається для позначення тих відносин, які виникають між бюджетами різних рівнів: федеральним, регіональними, місцевими.

Основа бюджетного федералізму - автономність всіх трьох рівнів бюджету, наприклад, через закріплення за ними власних податків. Однак вона рідко досягається повністю через те, що податкові надходження зазвичай не можуть забезпечити всі витрати регіональних і місцевих бюджетів. У Результатом бюджети більш високого рівня зазвичай субсидують бюджети нижчого рівня. І чим більше залежать бюджети від таких субсидій, тим більше проблем виникає в міжбюджетних відносинах.

Що стосується Росії, то в консолідованому бюджеті на частку територіальних бюджетів припадає понад 1/2 доходів (схожа ситуація і в США). Одна частина податків (регіональні і місцеві) цілком походить в територіальні бюджети, інша - цілком у федеральний бюджет, а податки на додану вартість, на прибуток підприємств і акцизи розподіляються між федеральним бюджетом і територіальними бюджетами. Одночасно в доходах територіальних бюджетів помітну частку складають неподаткові доходи (від використання або продажу власного майна), а також бюджетні позички, субсидії і дотації від бюджетів вищого рівня.

Хоча у територіальних бюджетів виникають дефіцити, зазвичай вони покриваються з бюджетів вищого рівня або за рахунок випуску власних цінних паперів.

статті держбюджету

Структуру бюджетних доходів і витрат і частку окремих статей в консолідованому бюджеті розглянемо на прикладі консолідованого бюджету Росії в 1998 р (табл. 27.1).

Таблиця 27.1. Консолідований бюджет Росії в1998г.

Відзначимо, що урахуванням державних позабюджетних фондів (а це ще близько 9% по відношенню до ВВП) частка соціально-культурних заходів у видатках бюджету розширеного уряду різко зростає - приблизно до 18% всього російського ВВП.

бюджетні витрати

Витрати державного бюджету виконують функції політичного, соціального і господарського регулювання.

Перше місце в бюджетних витратах займають соціально-культурні статті: соціальні посібники, утворення, охорона здоров'я, культура, наука та ін. У цьому виявляється головний напрямок бюджетної політики, як і державної економічної політики в цілому - стабілізація, зміцнення і пристосування існуючого соціально-економічного ладу до постійно змінюваних умов. Ці витрати покликані пом'якшити диференціацію соціальних груп, неминуче властиву ринковому господарству. Втім, полегшення доступу представників відносно менш забезпечених верств населення до здобуття кваліфікації, гідного медичного обслуговування, гарантованої мінімальної пенсії і стерпного житла не тільки грає соціально стабілізуючу роль, а й забезпечує господарство найважливішим фактором виробництва - кваліфікованою та здоровою робочою силою, а значить, збільшує національне багатство країни.

У витратах на господарські потреби звичайно виділяються бюджетні субсидії сільському господарству, які мають також соціальну, політичну та господарську спрямованість. Жодна держава не може бути зацікавлена ​​в прискореному і масовому розорення свого селянства, фермерства. І хоча в своїй зовнішньоекономічній політиці уряд іноді тимчасово жертвує інтересами вітчизняних виробників аграрних товарів, допускаючи іноземну сільськогосподарську продукцію на внутрішній ринок у відповідь на поступки торгових партнерів, воно, як правило, підтримує своє фермерство.

Витрати на національну оборону, правоохоронну діяльність і забезпечення безпеки, а також адміністративно-управлінські витрати впливають на структуру попиту.

Кон'юнктурним цілям бюджетного регулювання можуть служити витрати по державному боргу (наприклад, дострокове погашення частини боргу), розміри витрат на кредити і субсидії приватним і державним підприємствам, сільському господарству, на створення і вдосконалення об'єктів інфраструктури, на закупівлю озброєння і військове будівництво.

У періоди криз і депресій витрати державного бюджету на господарські цілі, як правило, ростуть, а під час «перегріву» кон'юнктури.- скорочуються.

Структура видатків державного бюджету робить регулюючий вплив на розміри попиту і капіталовкладень, а також на галузеву і регіональну структури економіки, національну конкурентоспроможність на світових ринках.

Витрати на кредитування експорту, страхування експортних кредитів і вивозиться державного капіталу, що фінансуються з бюджету, стимулюють експорт і в довгостроковому плані поліпшують платіжний баланс, відкривають для економіки країни нові зарубіжні ринки, сприяють зміцненню національної валюти, забезпеченню поставок на внутрішній ринок необхідних товарів через кордону. Це зовнішньоекономічний аспект політики бюджетних витрат.

Дієвість держрегулювання економіки за допомогою бюджетних витрат залежить, по-перше, від відносних розмірів сум, що витрачаються (їх частки у ВВП); по-друге, від структури цих витрат; по-третє, від ефективності використання кожної одиниці витрачених коштів.

Проблема збалансованості держбюджету

Як вже зазначалося, згідно неоліберальної і неокласичної теорії ідеальне виконання державного бюджету - це повне покриття витрат доходами і освіту залишку коштів, тобто перевищення доходів над витратами. Утворився залишок уряд може використовувати при непередбачених обставин, для дострокових виплат заборгованості або перевести його в дохід бюджету наступного року.

Виникає в результаті перевищення витрат над доходами бюджетний дефіцит покривається державними позиками (внутрішніми і зовнішніми). Вони здійснюються у вигляді продажу державних цінних паперів, позик у позабюджетних фондів (наприклад, у фонду страхування по безробіттю або пенсійного фонду) і отримання кредитів у банків (ця форма фінансування бюджетного дефіциту часто практикується місцевою владою).

Державні позики - не єдиний шлях покриття дефіциту державного бюджету. У більшості розвинених країн з часів переходу від золотого до паперово-грошового обігу накопичено значний досвід покриття бюджетного дефіциту шляхом додаткової емісії грошей. Уряду особливо часто вдаються до цього засобу в критичних ситуаціях - під час війни, тривалої кризи. Наслідки такої емісії загальновідомі: розвивається неконтрольована інфляція, підриваються стимули для довгострокових інвестицій, розкручується спіраль «ціна - заробітна плата», знецінюються заощадження населення, відтворюється бюджетний дефіцит.

З метою збереження господарської та соціальної стабільності уряди розвинених країн всіляко уникають невиправданої емісії грошей. Для цього в систему ринкової економіки вбудований спеціальний блок-запобіжник: конституційно закріплена в більшості країн незалежність національного емісійного банку від виконавчої та законодавчої влади. Емісійний банк не зобов'язаний фінансувати уряд, таким чином ставиться заслін інфляційному вибуху, який міг статися, якби гроші друкувалися за бажанням уряду.

Державні позики менш небезпечні, ніж емісія, але й вони надають певний негативний вплив на економіку країни. По-перше, в певних ситуаціях уряд вдається до примусового розміщення державних цінних паперів і порушує таким чином ринкову мотивацію діяльності приватних фінансових інститутів. По-друге, якщо уряд навіть і створює достатні стимули для придбання юридичними і фізичними особами урядових цінних паперів, то державні позики, мобілізуючи вільні кошти на ринку позикових капіталів, звужують можливості отримання кредиту приватними фірмами. Фірми, особливо дрібні і середні, не є для банків такими надійними позичальниками, як державні органи. Державні позики на ринку позикових капіталів сприяють подорожчанню кредиту - зростанню облікової ставки.

Однако у державних позик є и Позитивні сторони. По-перше, що утворився на основі ринок державних цінних паперів може залучати частина інвесторів, для яких інші сектори фондового ринку непривабливі. По-друге, розміщуючи на цьому ринку цінні папери нових державних позик або викуповуючи достроково папери старих позик, держава може активно впливати на попит і пропозицію на всьому ринку позикових капіталів, Однак ці позитивні сторони виявляються переважно в розвинених країнах зі стабільною економікою.

Державний борг

Заборгованість урядових органів власникам державних цінних паперів накопичується і перетворюється на державний борг. Його доводиться виплачувати з відсотками. Кажуть, що сьогоднішні державні позики - це завтрашні податки. Деякі платники податків є власниками державних цінних паперів. Вони отримують відсотки за цими послугами і одночасно платять податки, які частково йдуть на виплату державних позик. Як правило, з поточних бюджетних доходів не вдається повністю виплачувати відсотки і в строк погашати державні позики. Постійно маючи потребу в коштах, уряду вдаються до все нових позик; покриваючи старі борги, вони роблять ще більші нові. Державний борг в різних країнах зростає різними темпами. Перевищення державного боргу над ВВП вважається потенційно небезпечним для стабільності економіки, особливо для стійкого грошового обігу. Більш обережної оцінки вважається співвідношення цих двох показників як 0,6: 1. У 1998 р державний борг по відношенню до ВВП склав: у США - 62%, Японії - 116, Німеччині - 62, у Франції - 59, в Італії - 119, у Великій Британії - 52, Канаді - 91,5%. У Росії державний борг в зазначеному році оцінювався в 50%.

Державний борг підрозділяється на внутрішній і зовнішній, а також на короткостроковий (до одного року), середньостроковий (від одного року до п'яти років) і довгостроковий (понад п'ять років). Найбільш важкими є короткострокові борги. За ним незабаром припадає виплачувати основну суму з високими відсотками. Таку заборгованість можна пролонгувати, але це пов'язано з виплатою відсотків на відсотки. Державні органи намагаються консолідувати короткострокову та середньострокову заборгованість, тобто перетворити її в довгострокові борги, відклавши на тривалий термін виплату основної суми і обмежившись щорічною виплатою відсотків. У ряді країн існують спеціальні управління державного боргу при міністерстві фінансів, які здійснюють погашення та консолідацію старих боргів та залучення нових позикових коштів. Виплата відсотків по боргу і поступове погашення основної суми його називається обслуговуванням боргу (заборгованості).

Проблема зовнішнього боргу

Предметом особливої ​​уваги є зовнішній борг. Якщо платежі по ньому становлять значну частину надходжень від експорту товарів і послуг країни, наприклад перевищують 20-25%, то ситуація стає критичною. Це відбивається, зокрема, на кредитному рейтингу країни. В результаті стає важко залучати нові позики з-за кордону. Їх надають неохоче і під більш високі відсотки, вимагаючи застав або особливих поручительств.

Зазвичай уряди країн-боржників вживають всіх можливих заходів, щоб не потрапити в положення безнадійних боржників, так як це обмежує доступ до закордонних фінансових ресурсів. Відзначимо кілька можливих шляхів.

1. Традиційний шлях - виплата боргів за рахунок золотовалютних резервів; для закоренілих боржників цей шлях, як правило, виключений, так як у них ці резерви вичерпані або дуже обмежені.

2. Реструктуризація (консолідація) зовнішнього боргу, яка можлива тільки за згодою кредиторів. Кредитори створюють спеціальні організації - клуби, де виробляють солідарну політику по відношенню до країн, які не в змозі виконувати свої міжнародні фінансові зобов'язання.

Найбільш відомі - Лондонський клуб, в який входять банки-кредитори, і Паризький клуб, який об'єднує країни-кредитори. Обидва названих клубу неодноразово йшли назустріч проханням країн-боржників (в тому числі і Росії) про відстрочення виплат, а в ряді випадків частково списували борги.

3. Скорочення обсягів зовнішнього боргу шляхом конверсії, тобто перетворення його в довгострокові іноземні інвестиції, що практикується в деяких країнах. В рахунок боргу іноземним кредиторам пропонують придбати в країні-боржнику нерухомість, цінні папери, участь в капіталі, права. Одним з варіантів перетворення зовнішньої заборгованості в іноземні капіталовкладення є участь господарюючих суб'єктів країни-кредитора в приватизації державної власності в країні-боржнику. В такому випадку зацікавлені фірми країни-кредитора викуповують у свого держави або банку зобов'язання країни-боржника та з обопільної згоди використовують їх для придбання власності.

Така операція веде до збільшення частки іноземного капіталу в національній економіці без надходження в країну з-за кордону фінансових ресурсів, речових носіїв основного капіталу, нових технологій, але вона полегшує тягар зовнішнього боргу, робить можливим отримання нових кредитів з-за кордону і стимулює подальший приплив приватних іноземних інвестицій і реінвестицій в придбані таким шляхом господарські об'єкти.

4. Звернення країни-боржника, що потрапила в скрутне становище, до міжнародних банків - регіональним, Світовому банку. Такі банки, як правило, надають пільгові кредити для подолання кризової ситуації, але обумовлюють свої кредити жорсткими вимогами до національної економічної політики, зокрема до грошово-кредитної політики, заохочення конкуренції та приватизації, відома до мінімуму дефіциту державного бюджету. До таких кредитах в 90-х рр. часто звертаються постсоціалістичні країни, в тому числі Росія (див. 37.3).

Ці та інші заходи називають регулюванням зовнішнього боргу. В історії ХХ ст. зустрічалися і інші приклади регулювання зовнішньої заборгованості. Так, і після Першої, і після Другої світової війни Великобританія і Франція оплатили частину зовнішньої заборгованості своїми іноземними активами. Деякі країни, що розвиваються, щоб пом'якшити кредиторів, надавали їм право користування своєю морської господарської зоною, континентальним шельфом, будівництва військових баз, станцій спостереження за супутниками.