Бюджет - це форма освіти і витрачання грошових коштів для забезпечення функцій органів державної влади та місцевого самоврядування. Формування і виконання бюджету в нашій країні регламентується Конституцією РФ, Бюджетним кодексом, іншими законодавчими і нормативними актами. Крім того, щорічно приймаються закон про федеральний бюджет на відповідний рік, закони суб'єктів Федерації, нормативно-правові акти місцевих органів влади з бюджетних питань.

Бюджетна система Росії складається з бюджетів трьох рівнів:

- перший рівень - федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів; 1

- другий рівень - бюджети суб'єктів Російської Федерації (республіканські бюджети, бюджети країв і областей, бюджети Москви і Санкт-Петербурга) і бюджети територіальних державних позабюджетних фондів;

- третій рівень - місцеві бюджети.

Ці бюджети функціонують автономно - кожен з них має законодавчо визначені джерела доходів і напрямки витрачання коштів. Складовою частиною бюджетного процесу є бюджетне регулювання, тобто перерозподіл ресурсів між бюджетами різних рівнів з метою вирівнювання доходної частини бюджетів до мінімально необхідних величин.

Федеральний бюджет, бюджети суб'єктів РФ і місцевих бюджетів утворюють в сукупності консолідований бюджет Росії. З його допомогою федеральні, регіональні і місцеві органи влади здійснюють розподіл і перерозподіл ВВП. Величина консолідованого бюджету і особливо його частка у ВВП є найважливіші показники, що характеризують ступінь втручання держави в економіку і які суттєво впливають на інші макроекономічні параметри.

В процесі історичного розвитку ринкової економіки ясно видно довгострокова тенденція до зростання частки державних витрат у ВВП. Іншими словами, все більша частка національного виробництва купується державою. Це пояснюється, перш за все, підвищенням ролі громадських благ в економічному розвитку всіх країн.

У той же час частки державних витрат у ВВП суттєво різняться в різних країнах. Так, в США ця частка становить менше 40%, в Японії - приблизно 35%, в Західній Європі - в основному близько 50%, доходячи до 65% в Швеції. У Росії витрати консолідованого бюджету склали, за офіційними даними, в 2002 р 31,1% ВВП. Багато економістів вважають цю цифру заниженою. На їхню думку, консолідований бюджет досягає в нашій країні 40% ВВП, що надмірно багато для небагатої країни, гальмує її розвиток, підриваючи ринкові механізми.

Побудова бюджету грунтується на теорії суспільного договору: домашні господарства і фірми платять державі, регіональним і місцевим властям податки, замість яких останні зобов'язуються надавати суспільству певний набір послуг. Відповідно бюджет складається з двох частин: дохідної та видаткової.

Провідною ланкою бюджетної системи є державний (федеральний) бюджет - основний фінансовий план формування та використання централізованого грошового фонду держави. Федеральний бюджет на наступний фінансовий рік щорічно восени затверджується Державною Думою за поданням уряду. Дохідна частина федерального бюджету формується за рахунок податків і неподаткових платежів. У федеральний бюджет стягуються такі основні податки: акцизи, мита, податку на додану вартість, частково податок на прибуток та ін. До неподаткових доходів відносяться в основному доходи від використання державного майна і зовнішньоекономічної діяльності, а також частина прибутку державних унітарних підприємств. При цьому в складі доходної частини бюджету не враховуються кошти, отримані від внутрішніх і зовнішніх позик і продажу державного майна.

З іншого боку, з федерального бюджету проводяться видатки, пов'язані з виробництвом суспільних благ загальнонаціонального призначення (фінансування соціально-культурного розвитку і науки, утримання органів державної влади та управління, охорона правопорядку, оборона і т.д.), фінансуванням пріоритетних галузей економіки, здійсненням цільових програм, обслуговуванням державного боргу і т.п. При цьому в проекті бюджету 2004 року на збройні сили і правоохоронні органи планується витратити приблизно в 3,5 рази більше, ніж на охорону здоров'я, освіту і науку.

Витрати держбюджету (як і регіональних бюджетів) діляться на дві основні частини: витрати по обслуговуванню боргу - т.зв. «Процентні витрати» та інші витрати - непроцентні витрати.

Слід підкреслити, що в видаткову частину бюджету включаються тільки процентні виплати за державними позиками; витрати ж по виплаті основної суми боргу в бюджет не включаються, а здійснюються за рахунок профіциту, або накопичених резервів, або додатково залучених коштів.

Перевищення державних видатків над доходами утворює дефіцит державного бюджету. В іншому випадку має місце його профіцит. Якщо державні доходи перевищують витрати за винятком процентних витрат, утворюється первинний профіцит державного бюджету.

Стан державного бюджету має суттєвий вплив на всі макроекономічні показники, а тому повсюдно є об'єктом пильної громадської уваги. Наприклад, згідно з пактом про фінансову стабільність, укладеним країнами європейського валютного союзу, розмір бюджетного дефіциту не може перевищувати 3% ВВП країни. Справа тут в тому, що великий дефіцит негативно позначається на стані економіки.

Останнє обумовлено тим, що дефіцит державного бюджету може бути покритий трьома способами: випуск додаткових грошей в обіг, зростання державних позик, збільшення податків. Перше джерело загрожує інфляцією, якщо зростання грошової маси не буде супроводжуватися зростанням виробництва або уповільненням швидкості обігу грошей (тема «Інфляція», п. 2). Зі свого боку, випуск позик збільшує попит на позикові кошти, відповідно - процентну ставку, що в свою чергу веде до скорочення інвестицій. У цьому полягає т.зв. «Ефект витіснення»: державні витрати витісняють приватні інвестиції. Різновидом державних позик є неплатежі, коли держава не розплачується за куплені товари і послуги або розплачується з запізненням. Неплатежі підривають процес відтворення, ведуть до зростання цін, деформують структуру економіки.

Якщо держава намагається збільшити податкові надходження за рахунок підвищення податкових ставок, то це веде до скорочення приватних витрат, підриває стимули до виробничої діяльності. Бувають випадки, коли зростання податкових ставок супроводжується не підвищенням, але зниженням державних доходів, оскільки скорочується виробництво, багато видів діяльності йдуть в тіньову економіку. На можливість такої ситуації звертав увагу американський економіст А. Лаффер. Він побудував криву залежності податкового збору від податкової ставки, що виглядає приблизно так (рис. 7-1):

Мал. 7-1. крива Лаффера

Логіка побудови кривої Лаффера така. Очевидно, що при нульовій ставці податку дохід держави також дорівнює нулю. Аналогічно при 100% -ною ставкою ніхто не буде працювати легально, і держава знову-таки залишиться без доходу. Існує, отже, оптимальна податкова ставка (t *), при якій дохід держави буде максимальним (Tmax.). Її перевищення не тільки шкодить економіці, а й підриває державний бюджет.

Проблема отримання збалансованого держбюджету дуже актуальна для сьогоднішньої Росії. Проблема ця, на жаль, не нова для нас: все 90-ті роки минулого століття державний бюджет зводився з дефіцитом. У першій половині 90-х рр. уряд в основному покривало дефіцит позиками в Центральному банку і тим самим вирішувало свої бюджетні проблеми за рахунок випуску додаткових грошей в обіг, а це призводило до високої інфляції. Логіка боротьби з інфляцією змусила уряд перейти до покриття дефіциту шляхом позик на фінансових ринках. З 1995р. воно відмовилося від використання кредитів Центробанку для покриття бюджетного дефіциту. 1 Замість цього на ринок були випущені різноманітні державні зобов'язання, такі як Державні короткострокові облігації (ДКО), облігації федеральної позики (ОФП), облігації державної ощадної позики (ОГСЗ) і т.д.

У той же час проблема бюджетного дефіциту не тільки не стала менш гострою, але, навпаки, істотно зросла. Для покриття дефіциту довелося різко збільшити розміщення облігацій, причому значна частина виручки від нових випусків йшла на погашення боргів за колишніми серіям. В результаті велика частина заощаджень населення і фірм через банки виявилася вкладена в державні цінні папери, що призвело до катастрофічної нестачі позикових коштів для реального сектора.

Одночасно державний борг збільшувався дуже швидкими темпами, і до першій половині 1998 р проблема його погашення досягла критичної гостроти. Ситуація значно погіршилася відпливом іноземних капіталів з російського фінансового ринку. Незважаючи на екстрені заходи уряду С. Кирієнко, впоратися з бюджетним дефіцитом і вирішити проблему погашення державного боргу не вдалося. Це і привело в серпні 1998 р до відмови уряду платити за своїми зобов'язаннями.

Розпочатий після серпневої кризи економічне зростання в поєднанні зі значним підвищенням світових цін на нафту призвели до підвищення бюджетних доходів. В результаті вже в 1999 р вперше за багато років було досягнуто первинний профіцит федерального бюджету при його незначній загальному дефіциті. У 2000-2003 рр. бюджетна ситуація продовжувала поліпшуватися: федеральний бюджет зводився з профіцитом. Зокрема, в 2002 р виконання бюджету Росії виглядало так (табл. 7-1):

Таблиця 7-1. Доходи і витрати федерального бюджету РФ в 2002 р

(В% ВВП)

ДОХОДИ

Податок на прибуток

1,6

Прибутковий податок з фізичних осіб

0,0

Податки на товари і послуги, в т.ч .:

8,9

- ПДВ

6,9

- акцизи

2,0

Платежі за використання природних ресурсів

2,0

Податки на зовнішню торгівлю і зовнішньоекономічні операції

3,0

Інші податки, збори та мита

0,2

Разом податків і платежів

15,5

неподаткові доходи

1,4

Єдиний соціальний податок

3,1

всього доходів

20,1

ВИТРАТИ

Державне управління

0,51

Судова влада

0,18

Міжнародна діяльність

0,29

Національна оборона

2,70

правоохоронна діяльність

1,74

Фундаментальні дослідження і сприяння технічному прогресу

0,28

Державні послуги народному господарству

1,30

Соціальні послуги, в т.ч.

3,03

- освіта

0,91

- Культура та мистецтво

0,10

- засоби масової інформації

0,10

- охорону здоров'я і фізкультура

0,35

- соціальна політика

1,57

Трансферти пенсійному фонду за рахунок єдиного соціального податку

3,1

Обслуговування державного боргу

2,04

Фінансова допомога бюджетам інших рівнів

2,91

Витрати цільових бюджетних фондів

0,14

Інші витрати

0,48

всього витрат

18,7

профіцит бюджету

1,4

Профіцит бюджету веде до того, що у держави немає необхідності брати позики для покриття дефіциту, відволікаючи на себе кошти з фінансових ринків. Навпаки, він дозволяє уряду виплачувати старі борги, а також формувати фінансовий резерв (з 2004р. - Стабілізаційний фонд) для страхування від непередбачених обставин і майбутніх виплат за колишніми позиками.

Дуже непростим в цьому сенсі був 2003 року, коли тільки за зовнішніми зобов'язаннями належало виплатити приблизно $ 17,5 млрд. У свій час міністр фінансів РФ А. Кудрін охарактеризував цьогорічний бюджет як вельми напружений, порівняв його виконання з переходом Суворова через Альпи.

Однак досягнутий в 2000-02 рр. бюджетний профіцит дав можливість уряду накопичити деякий фінансовий резерв. Завдяки йому, а також надвисоким світовими цінами на нафту наша країна змогла успішно пройти пік платежів за зовнішнім боргом. Платежі за позиками, поряд з виконанням бюджету суттєво підвищили довіру іноземних інвесторів до російської економіки.

Проблеми, однак, залишаються. Перш за все, федеральний бюджет і раніше сильно залежить від світових цін на енергоносії: доходи від продажу нафти і газу дають до 40% бюджетних надходжень. Зокрема уряд розрахував бюджет 2004 року, виходячи з ціни на нафту $ 20 за барель. Така ціна забезпечить незначний профіцит бюджету. Але вже при незначному падінні ціни нижче за цю позначку неминучий дефіцит.

Головне нововведення бюджету 2004 року - відкриття стабілізаційного фонду, в який повинні йти гроші, зароблені на сприятливій зовнішньоекономічній кон'юнктурі. Його основне призначення - створити запас міцності на випадок різкого падіння світових цін на нафту. Відмінність стабілізаційного фонду від перш існував фінансового резерву складається в наявності досить чітких правил формування і витрачання.

Ще недавно формування бюджету викликало гострі суперечки. Депутати Держдуми і ряд фахівців звинувачували уряд в тому, що воно навмисно занижував майбутні доходи, недооцінюючи розмір ВВП, темп інфляції, світові ціни на нафту, податкові збори і т.д. На думку критиків, уряд робив це для того, щоб безконтрольно розпоряджатися фактично отриманими додатковими доходами. Вельми непрозорим був фінансовий резерв: ніхто не міг сказати, який був розмір, де він перебував і як витрачався.

Викликає сумніви, що нинішня - по суті однопартійна - Дума зможе налагодити громадський контроль за державними фінансами.

В останні роки профіцит державного бюджету зменшується. Якщо в 2001 році він становив 2,9% ВВП, то в 2002 р знизився до 1,4% ВВП, приблизно таким залишився і в 2003 р, а в 2004 р передбачається в розмірі лише 0,6% ВВП.

Цей факт не можна вважати однозначно негативним, оскільки бюджетний профіцит частково зменшується завдяки скороченню податкового навантаження на економіку, що має стимулювати зростання підприємницької активності. Викликає, однак, тривогу формування видаткової частини бюджету. Високі ціни на нафту дозволяють уряду не надто піклуватися про скорочення витрат. Якщо в 2001 р бюджетні витрати становили 14,8% ВВП, в т.ч. 12,2% - непроцентні витрати, то в 2002 році вони зросли (без урахування трансфертів пенсійному фонду за рахунок єдиного соціального податку) до 15,6% ВВП, з яких 13,6% ВВП склали непроцентні витрати (див. Табл. 7 -1).

Частково підвищені витрати пов'язані з необхідністю виплат за позиками і здійснення економічних реформ, хоча останнім часом реформи за цілою низкою найважливіших напрямків практично зупинені. Зокрема мало що зроблено в області оптимізації бюджетних витрат. Фактично залишилася зміненої система управління державними фінансами, отримана нами у спадок від СРСР. Витрати включають в бюджет тому, що вони були в бюджеті минулого року, а не тому, що гроші дійсно необхідно витратити саме на ці цілі. Незважаючи на спроби уряду розрахувати бюджет не з апетитів відомств, а за цільовими орієнтирами, відомствам все одно вдається завищувати свої планові витрати. В результаті, за оцінками фахівців, до третини бюджетних витрат є необгрунтованими. Зберігається набір чиновницьких пільг, дорогих і вкрай неефективних, що поєднуються з надмірною чисельністю чиновників. Гальмується військова реформа.

Додатковою проблемою виступає раціональне використання виділених коштів. Ефективний бюджет не може бути побудований без контролю за витратами бюджетополучателей. Бюджетний кодекс ввів в дію казначейську систему виконання бюджету. Останнє означає, що переказ грошей бюджетополучателям проводиться не через уповноважені банки, а через рахунки казначейства в місцевому відділенні Центрального банку. Органи державної влади виступають, тим самим, касирами всіх розпорядників і одержувачів бюджетних коштів. Теоретично це дозволяє налагодити контроль за цільовим використанням громадських грошей. Проте, на практиці виділені кошти часто не доходять до адресатів, розподіляються за хабарі, просто розкрадаються. Поширеним явищем залишаються поставки продукції для бюджетних потреб, які здійснюються без оголошення конкурсів.

З 2002 р Федеральна влада намагають здійсніті реформу бюджетних витрат. Ее суть Полягає в переході до планування и фінансування бюджету на основе цільовіх програм з чіткім формулюванням очікуваніх результатів у всех сферах. При цьом бюджетополучатели ма ють більшу самостійність у вітрачанні грошей, одночасно несучі повну відповідальність за досягнуті результати. Нова система так и назівається: бюджетування, орієнтоване на результат (БОР). Фактично мова йде про впровадження системи корпоративного менеджменту в управлінні державними фінансами, з тією лише різницею, що багато результати в бюджетній сфері визначаються не кількісними, а якісними показниками.

Розумність пропонованої реформи очевидна: важко сумніватися в перевагах бюджетування на основі цільових програм і відповідальності за їх виконання перед традиційним бюджетуванням «від досягнутого» в поєднанні з байдужістю бюджетополучателей до ефективного використання виділених їм коштів. Ризикнемо, однак, припустити, що на практиці реформа важко реалізувати, якщо вона буде проводитися виключно зверху і не супроводжуватися дебюрократизації управління, громадським контролем за діяльністю чиновників.

Економісти ліберального напряму вбачають вихід в рішучому скорочення повноважень чиновників і державних витрат. Зокрема, радник президента Росії А. Ілларіонов вважає гранично допустимим рівень непроцентних витрат в розмірі 12% ВВП. За розрахунками колишнього міністра економіки Е. Ясина припинення практики «відкатів» і проведення справжніх відкритих конкурсів при закупівлі продукції для державних потреб дасть економію бюджетних коштів в розмірі 1,5-1,7% ВВП. Передбачається, що вивільнені кошти будуть більш ефективно використані в приватному секторі.